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【华政文萃】王毳毳—行政机关处理宅基地使用权登记信访诉求之实务研究
来源: | 作者:huazhenglaw | 发布时间: 41天前 | 62 次浏览 | 分享到:

行政机关处理宅基地使用权登记信访诉求之实务研究


作者简介:

王毳毳 

山东华政律师事务所 律师

土地利用和争议解决业务部 主任

法律政策研究中心 主任


 

内容摘要:随着城市化进程的加快,一些新的社会矛盾不断产生,特别是旧村(居)改造过程中显现出的因宅基地使用权登记纠纷引发的信访及行政复议、诉讼案件正呈高位增长态势,自然资源主管部门应对处理的难度也日益增大,正成为自然资源主管部门信访及应诉工作的重点、难点问题,也是关系当前社会和谐稳定的热点问题。笔者结合担任自然资源主管部门法律顾问的工作实践,提出相关处理对策,阐释法律专业问题,为自然资源主管部门处置此类纠纷提供有效的借鉴及参考。

关键词:宅基地使用权登记 信访 更正登记 异议登记法律救济途径

一、问题的提出

案例一:青岛市某区某社区居民任某某向该区原国土资源主管部门提出信访申请,称在社区旧村(居)改造中发现原本由其父亲拥有使用权的一处宅基地,于1992年登记在其二叔名下,其父亲已于2004年去世,任某某要求原国土资源主管部门撤销其二叔名下的该处宅基地使用权登记。

案例二:青岛市某县级市居民王某某向某区原国土资源主管部门提出信访申请,称其原与该某社区居民孙某某系夫妻关系,并育有子女三人,即孙某芹、孙某君及孙某锡。王某某称其与孙某某在某社区原有宅基地一处并已于1976年将宅基地上房屋翻建,2017年听说该社区有拆迁规划,找到该社区居委会核实情况时被告知该处宅基地已于1991年登记在儿子孙某君名下,王某某认为该处宅基地应登记在其自己名下或其丈夫孙某某名下,故要求该区原国土资源主管部门撤销该处宅基地使用权登记。

根据《信访条例》第三十二条、第三十四条及第三十五条的规定,行政机关在收到信访件后应作出书面答复意见,如信访人对答复意见不服,还可请求复查复核。即信访实务中通常所称的办理、复查、复核“三级终结”。但事实上尽管信访事项在信访程序上已经终结,有的信访人并不因此停访,甚至会行为更加激烈地继续上访反映诉求。因此基于上述类型案件逐年增长的趋势和信访工作的巨大压力,自然资源主管部门在处理上述类型案件时应充分考虑由此可能产生的社会效应。处理上述两则案件涉及的关键问题就是自然资源主管部门能否对其按照信访案件予以处理答复;如果不出具信访答复意见,那么又应该怎样作出行政处理决定;出具行政处理决定书应否告知法律救济途径等。

二、应对之策

(一)自然资源主管部门对因宅基地使用权登记纠纷引起的信访申请不宜作为信访案件处理答复,而应作出行政处理决定。

《信访条例》第十四条明确规定信访人对行政机关、法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织等组织、人员职务行为向有关行政机关提出信访事项,而对于依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求,则不属于信访受理范围,信访人应当依照相关法定程序向有关机关提出。上述案件信访人提出信访申请的本意并非是对行政机关其他组织及工作人员的职务行为进行信访投诉而是其认为有宅基地使用权登记管理职能的行政机关提出撤销涉案宅基地登记申请。信访人提出诉求的形式虽然是信访申请,但实际上要求撤销宅基地登记的请求十分明确具体。《中华人民共和国物权法》第十条,《中华人民共和国土地管理法》第十一条,《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条,《不动产登记暂行条例》第五条、第六条、第七条均规定授予自然资源主管部门具有办理宅基地使用权登记的法定职权。信访人申请事项并未经过法定职权部门处理,所以应由自然资源主管部门按照法定程序行使法定职权予以处理而不属于信访处理范围。

国家信访局于2017年7月12日下发的国信发〔2017〕19号文件《依法分类处理信访诉求工作规则》第六条第(二)项明确规定,“属于《信访条例》以外的其他法律、法规或者规章调整范围,能够适用其他法律、法规、规章或者合法有效的规范性文件设定程序处理的,应当适用相应规定和程序处理”,这进一步厘清了信访与适用其他法定程序处理的受理范围,使解决诉求的责任主体更加明确,解决途径更加清晰。同样《依法分类处理信访诉求工作规则》的出台也为自然资源主管部门应因宅基地使用权登记纠纷引起的信访诉求作出行政处理决定提供了更明确的法律政策依据。

(二)自然资源主管部门应将信访人诉求纳入申请不动产更正登记或异议登记范围进行审查并作出处理决定。

上述两则案件信访人的诉求均为撤销涉案宅基地使用权登记,虽然按照行政法的基本原理行政机关有权变更或撤销自己作出的行政行为,但事实除了当事人可提起撤销登记的行政诉讼之外,在国家层面的法律规定中并未明确规定自然资源主管部门“撤销登记”这一纠错方式。因行政机关“法无授权不可为”,所以自然资源主管部门不宜直接对信访人申请撤销登记的诉求进行审查。2007年《中华人民共和国物权法》颁布实施,正式明确了“更正登记”作为纠正不动产登记簿记载错误的方法异议登记进行了规定。《中华人民共和国物权法》第十九条规定权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的,可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的,登记机构应当予以更正。不动产登记簿记载的权利人不同意更正的,利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的,申请人在异议登记之日起十五日内不起诉,异议登记失效。异议登记不当,造成权利人损害的,权利人可以向申请人请求损害赔偿。原国土资源部配合中华人民共和国物权法》施行出台的《土地登记办法》(国土资源部令第40号)也曾通过第五十八条五十九六十条及第六十一条对更正登记以及异议登记的适用条件、办理程序、提交资料、法律后果作出详细具体的规定更是明确规定了国土资源主管部门可以依职权进行更正登记。自国家实行不动产统一登记制度以来,2016年起施行《不动产登记暂行条例实施细则》第五章第一节及第二节分别对更正登记及异议登记制度作出更加明确细化的规定,使更正登记异议登记制度更普遍适用及具备可操作性。综上所述,既然国家层面设计了比较完善的更正登记以及异议登记制度解决不动产登记事项错误问题,那么宅基地使用权登记信访诉求纳入申请不动产更正登记或异议登记范围进行审查才是自然资源主管部门依法行政的正确途径,同时也具备充分的法律依据及完善的制度保障。

在自然资源主管部门受理更正登记或异议登记实践工作中特别注意:更正登记并非异议登记的前置程序,当事人可自行选择进行申请。《中华人民共和国物权法》第十九条规定“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的,可以申请更正登记。”法条表述中使用了“可以”,而不是“应当,《不动产登记暂行条例实施细则》在对该问题表述时同样使用了“可以申请更正登记”由此可见,申请更正登记并非申请异议登记的必经程序,当事人有权不申请更正登记而直接提起异议登记,自然资源主管部门对此不宜干涉,而应充分尊重当事人的选择否则其行政行为则可能构成滥用职权同样面临被人民法院撤销的法律风险。

三、针对更正登记申请作出的不予受理处理决定应否告知法律救济途径的深入思考

原国土资源部颁发《不动产登记操作规范》(试行)附录中对各类不动产登记相关的法律文书样本作出示例,其中不动产登记不予受理告知书》模板行政相对人法律救济途径诉权与复议权进行了告知。但结合宅基地使用权登记工作实践,对于不予更正登记处理决定应否告知法律救济途径应根据涉案宅基地使用初始登记距今是否已超过二十年进行区分对待:第一种情况:对于宅基地使用权初始登记至今已超过二十的,因不动产提起行政诉讼的最长起诉期限为二十年,对该类宅基地使用权登提起的诉讼超过最长起诉期限会被法院裁定驳回起诉,鉴于法院对不予更正登记行为审查同时必然涉及对初始登记行为的审查,所以对该类宅基地使用权申请更正登记作出不予受理决定不宜再告知法律救济途径,否则将与行政诉讼法规定的二十年最长起诉期限冲突,该情况下如果当事人自然资源主管部门告知诉权诉至法院,而后又被法院驳回起诉不仅严重浪费司法资源,而且将增加当事人与行政机关的对立情绪,反而不利于纠纷解决。因第一种情况下当事人还可选择申请异议登记并法院提起民事诉讼确认权利,因此对不予更正登记处理决定不告知法律救济途径并不会限制当事人权利通过其他途径进行救济。第情况:对宅基地使用权初始登记时间至今未超过二十年的不予更正登记处理决定应依法告知法律救济途径,如当事人对处理决定不服,可依法提起行政复议或向法院起诉解决。

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